日期：2022年第10期 作者：吴晓东 来源：检察风云
噪声污染防治属于《环境法》范畴。“结庐在人境，而无车马喧。” 宁静的生活环境需要法律的保障。新《污染防治法》作为现代环境法范畴，其立法目的即在于防范和治理因人类活动（尤其是近现代工业发展）造成的各种环境污染，噪声污染防治就是其中的重要内容。环境法中的环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音，因其使人烦躁，对人体健康有害，被称为“慢性毒药”，故而被纳入污染防治法调整的对象。
检察公益诉讼参与噪声污染防治的法律依据
生态环境领域是检察公益诉讼“责任田”。2017年修订的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》以立法形式赋予检察机关开展公益诉讼的职责，两部法律均将“生态环境和资源保护领域”列入检察公益诉讼法定领域范畴，属于检察公益诉讼的“必办案件”和“责任田”。2017年7 月至2019年9月，全国检察机关共立案公益诉讼案件214740件，其中办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占立案总数的55%，对各类环境要素和污染防治领域开展公益诉讼工作并取得卓越成效，被国际社会盛赞为全球生态文明建设的“中国方案”。
新《噪声污染防治法》为检察公益诉讼提供了更强的法律支撑。首先，该法扩大了噪声污染的法律范围，将“扰民”作为界定噪声污染的法律标准，并对广场舞扰民、机动车“炸街”扰民、商业场所扰民等作出明确规定，为检察公益诉讼解决群众身边的噪声提供了法律依据；其次，完善噪声标准体系，通过国家和各级生态环境主管部门不断健全完善噪声标准体系，为检察公益诉讼精准防噪提供了办案依据； 最后，增加预防性噪声控制的规定，契合环境公益诉讼预防性功能， 对于开发、改造和建设的项目产生的噪声没有达到国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计相关标准，可能对环境公共利益产生重大风险的，检察机关可以依据该法开展公益诉讼工作。
检察公益诉讼开展噪声污染防治的实践探索
按照噪声污染来源的种类，新《噪声污染防治法》将噪声污染分为工业噪声、建筑施工噪声、交通噪声和社会生活噪声四类。目前，检察机关已探索对其中部分领域开展了公益诉讼工作。工地噪声扰民案例：2021年3月至4月， 上海市崇明区人民检察院在履行职责中发现， 该区一建筑工地夜间施工，噪声强烈，严重扰民。经该院公益检察部门在工地周边分别于某日23时、某日0时26分和某日0时51分三次现场勘查，发现该建筑工地夜间施工，有大型工程车辆进出且发出鸣笛声，工地施工作业发出强烈噪声，在距离建筑工地约500米处地点，检察官使用仪器噪声分贝监测，噪声分贝值始终在52dbB（A）至70dbB（A）间，短时最高可达82dbB（A）。因该工地临近医院和居民社区等噪声敏感建筑物，经走访，周围居民对夜间施工噪声反映强烈。该院依法开展行政公益诉讼工作，与相关职能部门开展诉前磋商督促加强监管，行政机关及时向施工企业开具《责令改正通知书》要求整改并加强复查，属地政府对施工企业作出行政罚款5万元的决定，社会公益得到有效保护。
商场设备噪声案例：2021年8月，河北省曲周县人民检察院接到群众反映，辖区内某商场部分时间，经常发出刺耳声音，严重影响周围居民生活休息。该院公益诉讼部门经过走访调查，发现该商场主楼外围安装的10台制冷设备室外压缩机，1处换气排风口均未采取防噪措施，设备不间断运行产生的声音，严重影响了附近居民的正常生活。根据监测，其噪声数据超出社会生活环境噪声排放标准，违反《噪声污染防治法》相关法律规定侵害社会公益，遂向邯郸市生态环境局曲周县分局发出检察建议，督促其依法监督商场经营管理者采取降噪措施，使其边界噪声符合国家排放标准，并且进一步加强执法检查，提升噪声污染防治力度。生态环境部门收到检察建议后高度重视，依法约谈了商场负责人，开展相关法律法规宣传教育， 制发《整改通知书》督促整改，并对周边居民开展回访，确保噪声污染问题得到有效解决。
广场舞噪声案例：2021年4月，深圳市罗湖区人民检察院公益诉讼部门邀请区人大代表、公安机关、生态环境部门、街道办事处、相关负责人参会，共同就推动辖区内某广场、公园长期存在的广场舞噪声污染问题举行噪声污染公益诉讼公开听证会。经该院公益诉讼部门调查，辖区内广场舞噪声污染问题由来已久，严重影响周边居民正常作息生活，侵害社会公共利益，并引发群众对立情绪。会上，该院检察官指出，广场舞噪声污染问题不能简单化为违法和执法的问题， 也不是单纯的行政职责划分问题，应当从社会治理的角度出发综合施治，需要通过公开听证会的形式共同寻求解决办法。通过听证，公安、城管、生态环境部门、街道等多方达成一致意见，组建联合整治队伍，加强巡查取证力度，持续开展约谈劝解工作，有效破解了这一“老大难”问题。
夜间施工噪声影响考生休息案例：为保障中、高考复习迎考和考试期间考生不受夜间建筑施工作业的噪声污染影响，2021年6月3日晚，上海市普陀区人民检察院公益检察室根据主动发现的辖区内有建筑工地夜间施工产生噪声污染，影响周边考生夜间休息的线索，连夜出击，对辖区内55个建筑工地进行噪声污染排查，对违法施工现象固定证据，并于次日向有关部门制发检察建议，督促开展联合执法，加强宣传、巡查和投诉响应，及时发现、查处违法违规施工行为，消除噪声隐患，还周边考生一个宁静的备考环境，并于6月7日考试当日联合有关部门再次巡查，确保整改成效。
从上述案例不难看出，目前检察机关开展噪声污染环境公益诉讼具有以下特点：一是强调“以民为本”。上述案例中，检察机关开展噪声污染防治公益诉讼工作均立足于民生领域，在新《噪声污染防治法》修订和实施前便已经关注广场舞噪声污染、重大考试期间噪声影响等重点领域，与新法“同向而行”。二是强调“合力共治”。检察机关将办理公益诉讼案件作为抓手，目的是为了与负有职责的行政机关和社会各方形成有效合力，共同治理噪声污染，将噪声防治特点与社会
公共利益紧密结合，推动“老大难”问题有效解决。三是实现公益“首要目的”。检察机关始终贯彻“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”的理念，通过诉前磋商、检察建议、公开听证等多种形式督促有关部门依法履职，督促噪声污染当事人及时整改，通过办案程序尽快实现公益“双赢多赢共赢”目的。
检察公益诉讼开展的建设性意见
首先，提升噪声污染调查核实的“专业化”配备。一是调查手段专业化。噪声污染具有无形性、多发性、暂时性等特点，开展公益诉讼调查核实工作需要专业化仪器和设备作为固定证据、确定污染事实的辅助工具，还需要办案人员具备初步的调查仪器和操作能力。实践中可由检察技术部门配备专业设备协助办案检察官开展初步调查工作，以此加强检察机关自身的专业化调查核实能力。二是技术标准专业化。新《噪声污染防治法》明确建立各级噪声污染标准体系，这些已有或将要制定的技术标准也是开展公益诉讼办案工作的案件标准，检察机关应当加强对技术标准的学习和掌握，准确把握案件定性，精准开展公益维护。三是“借助外力”固定关键证据。对于经过检察机关初步调查需要进一步确定噪声污染的情况，要委托专业机构开展司法鉴定或者出具专家意见：既要有效形成诉讼证据，固定污染事实；又要评估噪声污染对社会公益的损害程度，借助外力形成“优势证据”。尤其是检察机关在探索工业噪声和交通噪声领域公益诉讼工作中，借助专业外力固定关键证据必不可少。
其次，实现行政公益诉讼诉前治理“多路径”。一是增强诉前磋商的灵活性。可以根据噪声污染的特点和案件需要，邀请行政机关开展联合巡查或者发现线索后现场通知行政机关到场处置，对于不便于现场处置等情况也可以考虑制发书面磋商函，充分发挥磋商程序高效、灵活的特点。二是加强检察建议监督刚性，对于经过多次磋商或者社会公益持续受到侵害的噪声污染案件，在查明行政机关不依法履行职责和社会公益受到侵害两方面事实的基础上，依据《人民检察院公益诉讼办案规则》的要求规范制作《检察建议书》，并确保建议内容与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接，增强监督的刚性和明确性。三是利用检察听证探索“圆桌会议”模式。噪声污染防治可能涉及多个部门，需要多方参与，尤其是社会生活领域，通过邀请人大代表、人民监督员与行政机关等共同参加检察听证，搭建“圆桌会议”平台。这样，既能引入人民监督有效督促行政机关及时履职，又能充分听取公益民意，帮助检察机关准确作出案件决定。
再次，增强民事公益诉讼“惩罚性”。一是依托《民法典》和新《噪声污染防治法》等新法加强噪声污染防治领域民事公益诉讼探索。检察机关可以依据《民法典》和新《噪声污染防治法》加大民事公益诉讼领域的探索力度，尤其是对于噪声污染主要潜在危害不特定多数人群的健康权的特点，要求侵权人积极采取有效噪声预防措施，达到噪声排放标准，充分体现公益诉讼预防性功能。二是探索侵权人的惩罚性赔偿，根据《民法典》第1232条的规定，对于侵权人违反噪声污染防治法，故意排放噪声造成严重后果的，在侵权人承担行政责任和其他民事责任的基础上，可根据侵权人的主观恶性、持续时间、收益大小、后果严重程度等综合考虑，发挥惩罚性赔偿遏制、惩戒作用，要求侵权人承担一定数额的惩罚性赔偿。
最后，加强检察公益诉讼与其他诉讼制度相衔接体现噪声污染“社会共治”。一是加强公众参与。环境利益具有“非排他性”特点， 即环境利益与每个人都息息相关，不可或缺，是最典型的公共利益。因此，“公众参与”是我国环境法的基本原则，新《噪声污染防治法》第4条同样规定了噪声污染防治应当坚持“社会共治”的原则。我国的环境民事公益诉讼制度也明确规定了符合条件的社会组织是提起环境民事公益诉讼的主要主体，检察机关在法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下才可以提起诉讼。因此，检察机关在开展噪声污染民事公益诉讼中需要加强与相关社会组织开展诉讼衔接，发挥社会组织参与噪声污染防治的专业性和公益性， 通过支持起诉等方式实现诉讼合力。二是加强与生态环境损害赔偿制度的衔接。司法实践中，对于省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，在特定类型的环境事件中可以经过磋商后提起生态环境损害赔偿诉讼：诸如，海洋生态环境领域依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家可以提起海洋生态损害诉讼；同样，在噪声污染领域，尤其是重大工业噪声污染实践，以及海洋船舶、开采作业噪声污染对生态环境造成破坏的事件，应当首先由相关部门经过磋商等程序依法提起诉讼，检察机关同样可以与上述部门形成合力，开展联合调查取证、参与诉前磋商主持见证、支持上述部门提起诉讼等工作，实现共同治理，当好“公益代表”。