上海市人民检察院第二分院规范检察权运行

上海法治报记者 刘海

　　检察官的权力到底有多大？它的边界在哪里？如果检察官仅仅是因为自己的见解在罪与非罪、此罪与彼罪等方面与裁判不相一致，检察官会不会被追责？

　　从上海司法体制改革试点开始，有关检察官的权力边界以及责任承担，一直成为社会关注的话题。

　　作为上海司法改革试点的首批单位，也是全国首批开展司法改革试点的直辖市检察院分院（自治州、省辖市检察院），市检察院第二分院围绕“为什么改、改什么、怎么改”三个问题展开思索，并就如何规范运行检察权“破冰探路”。

　　“为什么改、改什么”

　　四中全会《决定》指出：“保证公正司法，提高司法公信力。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。在市检察院第二分院看来，四中全会明确“保证公正司法”成功解答了“为什么改”的问题。

　　接下来的问题是，到底应该“改什么”？

　　检察官办案责任制是突出检察官办案主体地位，强化检察官执法责任的权责相适应的规范体系，目的是为了防止出现与司法公正相悖的现象：其一是权属不清，责任不明，或者是谁官大谁说了算，或者是因为怕承担责任，不断地把决定权往上、往外推；其二是为防出错，采取保守态势，不敢严打，事实存疑的，不敢主动查清查明，为图省事，主动削减案件事实，罪名有争议的，为图太平，主动选择轻罪名；其三是办案不负责任，或者是围着绩效指标转，只求办案效率，或者是图省事，繁案简办，最终牺牲了办案的质量；其四是权力滥用，公器私用，渎职擅用手中的检察权。

　　找到了要“改”的症结，市检二分院把握住新机制下检察权规范运行的制度要求，确立配套机制建设重点，实现以制度管人，以制度管事，强化机制建设，保障检察权依法正确行使。

　　在法律框架内改

　　市检二分院在厘清“为什么改、改什么”两个问题的基础上，着手思考“怎么改”。

　　本着四中全会《决定》关于“重大政策于法有据”的要求，市检二分院坚持配套机制建设的合法性原则。

　　在对检察办案权限进行规范划分时，市检二分院逐项对照宪法、人民检察院组织法、检察官法和诉讼法，以及《人民检察院刑事诉讼规则》等法律规定，依法对125项检察长、29项检委会和96项检察官的办案权限进行了配置。此外，监督制约的方式、惩戒的事由、形式等也注意与现行法律法规的相协调。

　　在检察官办案责任制前期试点基础上，市检二分院梳理细化制度需求，确立了权限划定。由于去行政化和减少了中层审核环节，该院还整合了现有的内部监督制约机制，使之形成有效。

　　在建立健全检察人员履行法定职责保护机制，充分保障检察官依法办案主观能动性的同时，二分院还构建了错案责任追究机制，反向促进检察官办案责任心和追究司法公正责任感的牢固树立。

　　权力边界在哪儿

　　许多人会问，检察官的权力到底有多大？我们先来看看检察长的权力有多大。

　　1954年《宪法》首次确立了“检察权”，1978年《宪法》将检察机关行使的检察权规定为“法律监督权”。结合现行《人民检察院组织法》和三大诉讼法等相关法律法规对检察权行使主体的表述，市检二分院认定检察长领导的“人民检察院”是一个独立完整的办案组织架构，检察长是检察权行使的第一责任人。

　　据此，法律授予检察长的办案责任，有两种权力属性。其一，是检察长办案的专属权，即《刑事诉讼法》第30、87条等规定的回避决定权和决定、批准逮捕权，按照法律规定，必须由检察长行使而不得让渡。其二，法律更多地是将检察办案权赋予了检察长所领导的人民检察院。对于这种分权力的行使，检察长是第一责任人，但检察长可以将这种检察办案权视情授权给其他检察官行使。

　　在可下放的权力之中，市检二分院结合自身实际划分了权力属性（实体性权力和程序性权力）、权力行使后果（终结性权力和程序性权力）、权力来源（法定权力和内部监督制约权力）和权力对公民影响程度。

　　市检二分院充分考虑责任的承受力和决策能力的实际，将非关公民宪法性权力、非终结性阶段性程序权力和非实体性程序性权力清理出来授权给检察官行使。与此同时，市检二分院还看到，徒有权力配置，并不能“保证公正司法。”于是，院改革领导小组制定了《关于完善和加强执法办案内部监督的指导意见》和《错案责任追究的实施意见》，适时调整监督制约机制，筑牢了检察权依法正确行使的防护墙。